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媒体曝大部制改革方案:铁道部与交通部有望整合

发布时间:2013-02-25 14:44:2510

“大部制”开闸

即将在中共十八届二中全会上提交中央讨论的新“大部制”改革方案,包括民政部扩大 社会管理等方面的权责;食品安全监管部门整合,成立专门的市场秩序监管部门;国家海洋局扩权,强化海洋综合管理权限;铁道部与交通运输部有望整合;而此前 广为流传的“大能源”、“大文化”、“大金融”等部门的改革,暂未列入改革重点。

自2008年启动至今的上轮“大部制”改革,重点不在整合 归并、加减计算,难点始终在于打破政府部门自身利益倾向,转变政府职能。改革开放30多年来,已经到了必须面对和解决实质性、深层次问题的时刻,因此,各 界高度寄望新一轮“大部制”改革中重新设立类似国家体改委的实体性改革协调机构,超越部门利益,系统性、整体性地推动经济体制改革。令人遗憾的是,“新体 改委”未列入此轮改革的方案。

相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合,本轮改革重在局部“手术”,这体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则,也显示改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛,未来任务依然艰巨。

——编者

闻楼梯响,终见人下来。

经历了五年的探索、总结、反思与争论,中国的“大部制”改革终于再度提上日程。2月下旬,《财经》记者从多个渠道获悉,新一轮“大部制”方案起草已基本完成,并会在即将召开的中共十八届二中全会上提交讨论。

“大部制”又称大部门体制,是指对职能相同或相近的政府机构进行整合归并,实行综合设置,以减少机构重叠、职责交叉,从而提高政府效能。

2008 年的“大部制”改革改变了中国以往数十年来机构改革中简单的“加减法逻辑”,尝试组建“大部制”为基本框架的政府机构。一位参与本轮“大部制”改革方案讨 论的专家表示,新的“大部制”方案将在总结上一轮改革经验的基础上,按照明确的政府机构改革的方向和目标“再进一步”,“改革方向不会逆转”。

据《财经》记者了解,新一轮的“大部制”改革草案的重点在于:强化市场监管,改善民生,整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。

其 中,民政部将扩大社会管理等方面的权责;国务院食品安全委员会办公室与国家食品药品监督管理局等部门的食品安全监管职能进行整合,成立专门的市场秩序监管 部门;国家海洋局亦将扩权,强化海洋综合管理权限;各界呼吁最多的铁道部与交通运输部将有望整合。而此前广为流传的“大能源”“大文化”“大金融”“大体 改委”等部门的改革,暂未列入此轮“大部制”改革的重点。

相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地实施多个部门的整合,本轮改革进行“手术”的仅有少数部委,更多的则是着眼于部委职能“微调”,这也体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。

“虽然草案已经基本完成,但在提交讨论之前,仍存在变化的可能。”上述接近方案讨论的专家透露,在二中全会之后,“大部制”改革方案才有望“定盘”。

2013 年1月,国家行政学院党委书记、常务副院长李建华在《求是》杂志撰文谈及“大部制”改革时提出,“要稳步推进大部门制改革,对职能相近、管理分散的机构进 行合并;对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整;对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设,逐步建成科学合理、顺畅高效的大 部门制行政机构体系。”

然而,形成方案仅仅是新一轮“大部制”改革的开始,未来改革能否成功,并最终实现政府职能转变,仍面临诸多挑战。

“无论是现有大部门的完善,还是新大部门的增设,都应从外延式转轨到内涵式,否则就会成为五年一次的新瓶装旧酒。”中国行政管理协会副秘书长沈荣华表示:“如果行政管理体制内部存在的深层次问题依然没有解决,那(‘大部制’改革)就毫无意义了。”

民政扩权

据《财经》记者了解,此轮“大部制”改革中,一向冷门的民政部将会扩充职权,其社会组织管理、社会建设职能将被强化,并成为新亮点。

在之前的历次国务院机构改革中,民政部始终没有进行大的调整,其基本职能亦变动不大。

1988 年和1993年国务院两次机构改革都确定,“民政部是国务院主管社会行政事务的职能部门”。1998年的“大部制”改革中,民政部的职能定位得以延续,但 在政府部门序列上将其列入“国家政务部门”,以进一步加强它的行政管理职能。同时,民政部的部分权限也得到调整。比如,农村社会养老保险职能被划出,并入 当时的劳动和社会保障部;承接民办非企业单位登记管理、抗灾救灾、退伍军人和离退休干部安置、勘界等职能。此后,民政部职能再无大规模调整。

目前,除社会组织管理外,民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能,多为国家对社会底层的救助帮扶,职能较为局限。

近 十年来,社会建设被提到重要地位。十八大报告中更明确指出,加强社会建设要在改善民生和创新社会管理的进程中实现。而在社会管理创新中,对社会组织管理的 改革是重要内容。2006年10月召开的中共十六届六中全会中,“民间组织”的表述首次变更为“社会组织”,具体包括社会团体、基金会、民办非企业单位三 类,其登记管理职能归属民政部门。

长期以来,中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”,即在民政部门登记注册之前,社会组 织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册,游离在灰色地带。而登记在册的社会组织,多和政府部门有千丝万缕联 系,部分异化为“二政府”,代为行使行政职能,甚至成为腐败重灾区。

民政部民间组织管理局副局长杨岳曾对《财经》记者表示,目前一些行业协会已沦为政府部门的“小金库”,政府部门不便收的钱由协会收,又回流到政府部门,从全国性行业协会到地方性行业协会概莫能外,以致中纪委把行业协会列为治理腐败的重点领域。

由于“双重管理”,不少全国性社会组织的实际管辖权分散于各部委,民政部门缺乏有效监管手段,只能在登记注册时进行资格审查,日常监管主要依靠年检,且往往流于形式。

民政部民间组织管理局内部人士对《财经》记者表示,此次“大部制”改革中,强化民政对社会组织的管理权,废除被诟病已久的“双重管理”,是最有可能的方向。

实 际上,在此前的修法进程中,这一方向已露端倪。2011年3月,《基金会管理条例(修订草案送审稿)》中,即已明确基金会不再需要业务主管单位,民政部门 成为唯一的登记管理机关,原有的分散管理模式向集中管理过渡。后来这一草案送审稿虽未公开征求意见,但了解修法进程的人士称,民政部门扩大监管权已成必 然。

《基金会管理条例(修订草案送审稿)》中增加了大量对民政部门的授权条款。比如,登记管理机关履行监督检查职责时,可以采取现场检查、调查取证,以及查阅复印有关文件、证照、账簿、电子数据等方式,并可根据需要对印章和有关资料临时封存。

一些地方民政部门已经开始尝试行使行政执法权。2009年,吉林省组建民间组织执法监察局,并下发《社会组织登记管理机关行政执法程序规定》。江苏省为增加执法监察工作的权威性,不仅将主管机构名称改为“社会组织管理局”,还增挂了“社会组织执法监察局”牌子。

除去对社会组织管理的强化,在“社会建设”的大框架下,社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门,并得以强化。

但在清华大学公共管理学院教授王名看来,这一方案仍不够理想。民政部门要成为社会建设主体,应当整合国家发改委社会司以及人力资源和社会保障部的一部分职能,成立“大社会部”,从提供基本公共服务的角度展开社会管理改革。

不过王名也承认,这一方案难度很大,最主要是涉及各部门之间的利益博弈,“大部制改革,首先在部门层面就得取得共识”。

清 华大学公共管理学院副教授贾西津则认为,民政部门要强化社会建设,应当理顺与各地社会工作委员会(下称社工委)的关系。按照目前各地的通行设置,社工委隶 属党务系统,但在北京等地已出现职能化趋势,承担了政府购买公共服务、社区建设等具体工作,由于其部分职能与民政部门重合,两者在行使职权时经常“打 架”。而社工委在中央层面并无相应设置,社会管理职能划归中央政法委、综治委,带有比较强烈的维稳色彩,“反而拖了民政改革的后腿”。贾西津认为,社会建 设管理改革,必须让社会组织、社区、社工都成为建设主体,而非维稳对象。

食品监管“无缝化”尝试

在本轮“大部制”改革中,对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立“统一监管”的体制,这也符合大部门体制所确定的“一件事情由一个部门负责”的设想。

近年来频发的食品安全事件,让公众感到焦虑和担忧,也让分管食品安全监管相关机构焦头烂额,疲于应对。多头监管、分段管理的体制,已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。

目前,中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例,农业部门管理农产品种养环节,质检部门管理加工环节,流通环节则由工商部门监管,最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多,且力量分散,分段监管体系难以避免缝隙和盲区,进而造成部门之间责任不明确、互相推诿,并使得食品安全事件一再发生。

2008年以来,“三聚氰胺奶粉”事件,沈阳“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等,皆使现有体制之弊暴露无遗。

此 外,中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例,其按照产品种类进行职责分工,不同种类的食品由不同部门管理,农产 品归农业部管理,农产品以外的其他食品由美国食品和药品管理局(FDA)负责,以此实现对产品流程的无缝监管,出现问题无法推诿。

实际上, 中国一些地方尝试,已为进一步改革提供经验。比如,深圳和顺德进行的“大部制”改革试点,便在食品安全集中监管方面做出探索,学界大多持肯定态度。两地的 改革模式大体相同,都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合,划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局,顺德则叫做市场安全 监管局。

然而,深圳和顺德的做法,也受到了现有管理体制的挑战,最大的问题便是“一个媳妇要应付多个婆婆”。国家行政学院副教授王静举例说 明这个问题,广东省工商局召集重要会议,希望下级单位认真对待,深圳市场监督管理局就要有一位副局长去参加会议,同样在质检、卫生方面,也要设置副职对 应。王静认为,如果只在基层做部门合并,就会导致与上级机构对接时出现障碍,“中央层面应该首先理顺这个问题,地方才好做事”。

据《财经》记者了解,全国性的食品安全监管改革,最大可能是参照深圳和顺德的模式。一位接近国务院食品安全委员会的专家透露,一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。

从 各系统的内部改革来看,新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年,全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前, 省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定,食品安全由地方政府负总责,减少中央政府的干预,可以方便地方政府行使权力。

但是,对于这种分级管理的调整,地方工商和质检系统的抵触情绪较大,最主要的担心是,在改成属地管理以后,未来在人员编制、经费支持上会处于弱势地位,部门的力量会被削弱。但在王静看来,这种担心并不必要,随着地方政府真正认识到食品安全的重要性,应会给予相关的保障。

然 而,一旦涉及到部门整合,首先需要克服的障碍就是编制、人员和设备等矛盾。在2009年的调整中,地方药监局从卫生局接手餐饮服务监管职能,但相应的人员 和检测设备并没有及时划转,用了两三年的时间才消化掉问题。湖南会同县药监局原副局长朱宝利也表示,一开始,基层药监系统对餐饮服务的管理审批并不适应, 当时从卫生部门转来的人员大部分不是餐饮专业的,以预防医学的居多,专业不对口。“我们局去年才刚刚理顺餐饮服务的审批职能,人员扩编,也培训了(如果成 立新的机构),现在又要交出去。”朱宝利抱怨。

而对于本轮食品安全监管体制的调整,北京大学法学院教授姜明安持谨慎态度。他认为,实现食品 安全无缝监管的改革趋势是正确的。不过,食品安全监管权力下放后,地方政府对于本地急性、重大食品安全事件势必更加关注,但出于保护本地税收和就业的考 虑,可能会对产生长期、慢性危害的食品安全管理不够严格。

“大海洋”格局期待

在过去的一年之中,从渤海溢油事件,到南海、东海主权之争,海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示,这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。

1964 年,中国已设立国家海洋局。但直到1989年的国务院机构改革中,国家海洋局才被明确为管理全国海洋事务的职能部门,同时原有分散的海洋行业管理得以保 留。至此,“海洋综合管理与分部门分级管理相结合”的体制确立,并延续至今。但海洋局一直被认为是“弱势部门”,海洋的实际管理职能分散于海洋、渔政、海 事、公安边防、海关、国土、文物、旅游以及石化、石油企业等各部门和行业。

随着时间的推移,这一体制已经日渐成为中国海洋经济发展和海洋权益维护的掣肘。

2003 年国务院印发的《全国海洋经济发展规划纲要》是中国首个指导全国海洋经济发展的纲领性文件。该纲要涵盖了海运、船舶工业、港口开发等多个领域,涉及多个职 能部门。在中国海洋大学海洋经济学院教授刘曙光看来,该纲要在实施过程中首先暴露出来的问题便是实施主体不明确。

此外,目前中国的海洋执法 权同样分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门手中。一位基层渔业监督管理站站长表示,海洋执法的现状是,各个执法队伍皆遵照各个主管部门颁布 的法规进行执法。“比如渔政主要遵守的是《渔业法》,渔政的船出去只能管捕鱼的,其他的不能管,因为没有执法权。”

现实中高度分散的行业管理,使得国家海洋局无论是在海洋经济的发展或是海上突发事件的处置中,处境都颇为尴尬。

实际上,海洋管理体制改革多年呼声不断。早在上世纪90年代末,时任国家海洋局管理司司长鹿守本就开始呼吁对海洋的综合管理。《全国海洋经济发展规划纲要》,更明确表达了逐步理顺海洋管理体制的方向。

在2012年3月召开的十一届全国人大第五次会议上,全国人大代表、国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨总结海洋管理体质存在的弊端主要包括,缺乏高层次的统筹决策机制,海洋行政主管部门的权威性不够,海上执法力量分散,效能发挥不足。

吕滨还向全国人大提交了《关于改革完善我国海洋管理体制的建议》(下称《建议》)。这份《建议》可视为国家海洋局对未来海洋管理体质改革的预期。

《建 议》分别从以下三个层面展开阐述。一是在决策层面,成立中央海洋工作领导小组,成员由中央、军队和国务院有关部门相关负责人组成。领导小组主要负责向中央 提出事关国家海洋事业发展的大政方针和政策建议,处置海上突发事件。二是在管理层面,成立国务院直属海洋主管部门,涉海有关职能由该部门实施综合管理。三 是在执法层面,组建中国海洋执法监察总队。整合海洋执法力量,建立一支统一的海上执法队伍。

目前,在中央决策层面加强对海洋领域直接管理已无悬念,已经成立的中央海权办成员即包括海洋局、外交部、公安部、军方相关部门等。

然而,在管理层面和执法层面的整合,则不得不囿于多部门利益的协调,以及权责的划分,一直难有动作。

比如,上世纪80年代以前海洋局仅设于国家层面,并未向省市县一级延伸。为了能够调动国家和地方双向管理,中国开始向地方赋予海洋管理权责。但是,到底选择单成立一个系统,还是在原有的基础上扩增,却是一个问题。

 

 

反复权衡后的结果是,在省市县一级渔业局增设了海洋管理职责,合并成海洋与渔业局(厅)。一位退休的省级海洋与渔业厅副厅长就表示,同样一件事情,在国家海洋局开完会汇报后,还要去渔业局汇报。

海洋管理体制改革迟迟没有启动的另一个原因在于,究竟是将国家海洋局交由国务院直接管理,还是成立一个类似于能源管理委员会的协调机构,决策层意见尚未统一。

而在新一轮“大部制”改革中,有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露,中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研,可以说这方面的基础工作已经做了多年,“这次应该能上两会”。

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